Chile. Asamblea Constituyente

Para sumarse al debate: lo que debemos saber de la Constitución y por qué hay que cambiarla

En simple. Así intenta hablar en esta entrevista la cientista política y experta en Constitución Claudia Heiss. Le interesa que los ciudadanos puedan unirse al debate y que sepan cómo la Constitución afecta su vida diaria: la actual no garantiza derechos –como educación o salud–, sino que privilegia la libertad de quienes proveen esos “servicios” y la de aquellos que pueden pagarlos.

En simple. Así intenta hablar en esta entrevista la cientista política y experta en Constitución Claudia Heiss. Le interesa que los ciudadanos puedan unirse al debate y que sepan cómo la Constitución afecta su vida diaria: la actual no garantiza derechos –como educación o salud–, sino que privilegia la libertad de quienes proveen esos “servicios” y la de aquellos que pueden pagarlos. La politóloga explica por qué la nueva Constitución debe incluir participación ciudadana mucho más allá de un plebiscito: “Los políticos están tan desprestigiados que no sé si sería posible, a través de los canales tradicionales, generar la legitimidad de una Asamblea Constituyente”.

Después de descartarla de plano, porque “no era prioridad” frente a la “agenda social” que proponía, el gobierno finalmente cedió –luego de una reunión con los dirigentes de Chile Vamos– y anunció que iniciará un proceso para redactar una nueva Constitución. El mecanismo aún es incierto. El ministro del Interior, Gonzalo Blumel, dijo la noche del domingo 10 que se haría a través de un “Congreso Constituyente” que cuente con “una amplia participación de la ciudadanía, y en segundo lugar que pueda tener un plebiscito ratificatorio”.

Todavía no queda claro si se elegiría un Congreso especial para este fin o si el actual quedaría a cargo de cambiar la Carta Fundamental. Tampoco cómo van a participar los ciudadanos. ¿Será solo a través de un plebiscito para ratificar lo que redacte el Congreso? ¿Aceptarán los chilenos que el parlamento, una de las instituciones más castigadas en las encuestas, sea el protagonista de los cambios?

Para la experta constitucionalista Claudia Heiss, que el gobierno se abra a redactar una nueva Constitución es una cuestión de supervivencia. La politóloga, jefa de la carrera de Ciencias Políticas de la Universidad de Chile e investigadora del Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES), explicó en entrevista con CIPER que el gobierno y la derecha “deben hacer concesiones que, por supuesto, van a significar que pierdan poder, pero deberían ceder poder y ceder riqueza. Hoy la derecha y la izquierda tienen que tender puentes, trabajar en conjunto. Tenemos que poder convivir y, para hacerlo, los que están mejor tienen que ceder un poco. Insisto: ceder poder y ceder riqueza. No hay otra”.

Como dijo la primera dama, Cecilia Morel: “Disminuir privilegios y compartir con los demás”. Ese proceso, a juicio de la experta, es lento y debería tener una participación activa de la ciudadanía.

-¿Cómo podríamos abrir esta discusión?

Un plebiscito es una buena manera. Lo importante es que no se use solo para cerrar la discusión, sino que para abrirla. Porque el peligro es que alguien proponga una Constitución y diga “tenemos este texto, hagamos un plebiscito, elijan: sí o no”. Ahí no hay debate.

“Todo lo que en las protestas llaman «abusos», es porque nos falta protección social. Lo que en otras constituciones se consideran derechos económicos y sociales, en esta Constitución se estableció que son «libertades», que no son derechos. Un ejemplo es que establece libertad de enseñanza, no derecho a la educación”.

-Eso es, precisamente, lo que se ha planteado que podría ocurrir con la propuesta del gobierno.

Los plebiscitos son binarios: sí o no. Entonces, sería muy malo cerrar esta discusión sin haber socializado con los ciudadanos los detalles de lo que va a tener la Constitución. Lo peor que podría pasar es que se haga entre cuatro paredes, negociada en el Congreso, y que luego se ofrezca a la ciudadanía que diga “sí/no” y que la única participación sea esa. Hay que fortalecer la política: mejorar las organizaciones sociales, sindicatos, agrupaciones que permiten articular a la gente. Porque si tenemos un movimiento social atomizado, de personas que individualmente van a reclamar por cosas distintas, es imposible articular respuestas. Creo que hay una conciencia mucho más grande de que la Constitución sí afecta la vida diaria de las personas de lo que las élites creen. Es cosa de ver las paredes por estos días: entre los rayados contra las Fuerzas de Orden y contra el Presidente, está lleno de rayados que piden una Asamblea Constituyente.

-¿Y cómo podría hacerse?

Sería bueno que, además del plebiscito para preguntarle a la gente si quiere una nueva Constitución, también se plebiscite el mecanismo. Eso es lo que proponía Fernando Atria: preguntarle a la gente si prefiere que la haga el Congreso, una Asamblea Constituyente o un proceso mixto, con parlamentarios. Es razonable que haya algunos parlamentarios en la asamblea, pero los que ya están en el poder podrían incidir mucho, de nuevo, en quién va a tomar decisiones al final.

-¿Y cómo recomienda que se lleve ese proceso, entonces?

Debe existir un proceso de discusión y educación, que es lo que ya se está haciendo autoconvocadamente, pero debe ser formal y vinculante. No es lo mismo juntarse a discutir qué te gustaría, en abstracto, que estar haciendo una Constitución. Una vez que se aprueba el plebiscito, hay que ponerse a la tarea de generar una Asamblea Constituyente, que trabaje en un periodo no demasiado corto, para que las decisiones puedan ser discutidas con la sociedad. Estamos hablando de unos seis meses, algo largo, pero que no se eternice.

-¿Durante ese proceso, el Congreso seguiría funcionando igual?

Mientras se hace la nueva Constitución, se diseña también cómo va a ser el nuevo Congreso. Entonces, el actual funciona igual. Pero, después de que se termina de redactar, lo normal sería que hubiera un plebiscito ratificatorio. Lo importante es que haya una instancia de participación que inicie el proceso, que haya una participación intensa durante el proceso y a lo mejor algunos aspectos puntuales se podrían plebiscitar al final, algunas cosas que sean particularmente controversiales. Ahí empieza a regir la nueva Constitución y se hace un Congreso nuevo, con un sistema electoral nuevo, si es que la ciudadanía escoge cambiarlo. Lo importante es que ahí empieza un sistema político nuevo. Es como una refundación de la comunidad política chilena, de las normas fundamentales, de todo. Es un big bang.

“Tenemos un sistema poco democrático y bastante oligárquico, donde gobiernan los ricos y les ponen las reglas a los pobres. Y eso deslegitima el sistema. Ninguno de los señores que está legislando sobre pensiones recibe los $150 mil de pensión que tienen muchos chilenos. Y no solamente no tienen esas pensiones: muchos ni siquiera conocen gente que las tenga”.

-¿Qué aporta una Asamblea Constituyente que no pueda hacer el Congreso?

Una Asamblea Constituyente podría incorporar a grupos que han estado históricamente marginados y que siguen marginados por la Constitución actual. Podrían tener una presencia mucho más masiva, más representativa e incidente, por ejemplo, los pueblos originarios, las personas de regiones, tener igual participación de hombres y mujeres.

-¿Eso le daría mayor legitimidad, a su juicio, a la Constitución?

Sin duda generaría un sistema político más equitativo. Esas son las ventajas de una Asamblea Constituyente: le daría mucha más legitimidad al resultado y haría que los chilenos estemos orgullosos de nuestra Constitución, que la respetemos y la queramos, lo que también debería ser un objetivo. La Constitución es una declaración de principios, tiene que representar algún tipo de unidad. Nos haría bien, además, que el proceso lo hagamos todos juntos, con nuestras diferencias. Que establezca reglas equitativas para personas que pensamos distinto. Puede ser un factor de unidad social en países que tienen patriotismo constitucional, que se sienten unidos por la Constitución. Es una oportunidad que no nos podemos perder.

-¿Y que el Congreso se haga cargo de la propuesta, sería dejar pasar esa oportunidad?

Es muy importante que los que están en el poder hagan un proceso inclusivo, que no acaparen la decisión, porque si lo hacen –como han hecho hasta hoy–, no va a tener el efecto que espera la ciudadanía. Recordemos que cuando Ricardo Lagos firmó la reforma constitucional, dijo: “Esta es una nueva Constitución” y que ahí se acababa la transición. Pero nadie lo percibió así. Dos años después la gente estaba diciendo “esta es la Constitución de Pinochet”, aunque ya no tenía su firma. Ya no bastan las declaraciones, porque lo que se está buscando con la nueva Constitución es un proceso social, y para que funcione tiene que ser inclusivo y participativo. Hacer así el proceso es una cuestión de supervivencia para todo el sistema político, para la izquierda y la derecha.

-¿Y que la decisión quede en manos del Congreso, va en contra de ese principio?

El problema, cuando los congresos hacen las constituciones, es que tratan de beneficiarse a sí mismos, de darse más prerrogativas. En cambio, una asamblea que solamente va a hacer la Constitución y después se va a disolver, es distinta. No van a seguir legislando, no son parlamentarios que están regulándose a sí mismos y que después van a seguir ahí. Estamos hablando de un proceso que significa recomponer cosas como los partidos, que son lo que están más abajo en la opinión pública. La gente odia a los políticos, muchas veces con justa razón. Y ese es otro problema: la clase política, los sistemas de canalización de preferencias políticas, están tan desprestigiados que no sé si sería posible, a través de los canales tradicionales, generar la legitimidad que tendría una Asamblea Constituyente.

SIN DERECHOS, PERO CON LIBERTAD (SI PUEDE PAGARLA)

“La política democrática se basa en que todos somos iguales como ciudadanos. Tenemos los mismos derechos. Ese principio de igualdad está muy dañado por este sistema económico: el que puede pagar es libre de hacer lo que quiera, porque no hay derechos, hay libertades. El problema es que la libertad, sin un sustrato material básico, se convierte en letra muerta. ¿De qué me sirve tener libertad de pensamiento, de religión, si no tengo qué comer? Hay un cierto nivel mínimo de derechos que se requieren para ejercer las libertades civiles y políticas”, dice la politóloga.

Y agrega: “Una persona que está endeudada hasta el cuello, preocupada permanentemente de satisfacer sus necesidades materiales y las de sus padres o de sus suegros y sus hijos, que es como viven la mayoría de los chilenos, con un ingreso que ya es bajo para el costo de la vida, ¿qué capacidad de acción política, de libertad, tiene?”.

-¿Qué tiene que ver la Constitución con la desigualdad y con la forma en que se distribuye el poder?

La Constitución distribuye el poder en la sociedad: dice quién puede hacer qué y cómo se hace. El problema que tenemos es que esta Constitución no tiene esa legitimidad democrática, porque fue hecha por un dictador con un objetivo político: impedir que algunas cosas sean posibles en el juego político normal. Una Constitución democrática tiene que establecer una cancha pareja. Es como las reglas del fútbol, uno dice “se chutea con el pie, los arcos están aquí y allá, no se puede hacer esto”. Lo importante es que se mantengan las reglas y que estas les den a todos la posibilidad de ganar, la misma oportunidad a todos de competir en el juego. Las reglas que tenemos hoy no establecen esa cancha pareja, sino desnivelada, porque el objetivo de esta Constitución fue impedir que algunas decisiones políticas se pudieran tomar.

-¿Cómo cuáles?

Tiene que ver directamente con lo que está en juego hoy: la desprotección que sienten los ciudadanos frente a la vejez, la enfermedad, los sueldos bajos. Todo lo que las protestas llaman “abusos”, es porque nos falta protección social. Lo que en otras constituciones se consideran derechos económicos y sociales, en esta Constitución se estableció que son “libertades”, que no son derechos. Un ejemplo es que establece libertad de enseñanza, no derecho a la educación. Se privilegia la idea de que todos estos elementos -que son necesarios para la vida- son libertades, más que derechos.

“La Constitución, y el ordenamiento político, social y económico que impone, han impedido avanzar hacia un sistema de mayor protección social, responder a las demandas sociales”.

-Por eso el Estado de Chile es subsidiario y no garante.

Claro, un Estado débil, subsidiario, con una orientación del sistema público que pone primero la libertad de ofrecer servicios por parte de los privados, y no la necesidad de garantizar que esos servicios sean cubiertos para la población. Además, protege esa concepción con un montón de mecanismos –principalmente la exigencia de amplias mayorías parlamentarias– para que la gente no pueda cambiarla. Se entiende que las constituciones siempre son limitaciones al poder. Entonces, siempre limitan lo que puede hacer la mayoría: un mecanismo que dice “aunque usted tenga todo el apoyo popular, hay ciertas cosas que no puede hacer”. Y está bien que haya ciertas cosas que no estén sujetas a la mayoría.

-¿Como cuáles?

Como los Derechos Humanos. Es razonable, para cualquier persona, que si la mayoría de los chilenos de pronto decide hacer un campo de concentración para inmigrantes, por ejemplo, aunque la mayoría lo quiera, el sistema político no lo permita. Eso sería un mecanismo contramayoritario que es razonable, porque vela por los derechos de una minoría.

-Y se ancla en consensos internacionales.

Claro, y en una concepción de derechos del liberalismo tradicional. El problema es que el neoliberalismo lleva aquello que nos parece razonable, a extremos que ya no lo son, ni siquiera para el liberalismo tradicional. Entonces, lo que tenemos es una altísima cantidad de mecanismos muy rígidos que reducen la capacidad de acción de las mayorías.

“MÉTODOS DE AMARRE” (O POR QUÉ NO TENEMOS DERECHO A LA EDUCACIÓN)
“Hoy hay muchas cosas que las mayorías no pueden hacer, muchas más que en otras constituciones. Este problema se vio muy claro cuando los estudiantes marchaban y pedían que se acabara la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE). Lo que pasaba era que, aunque hubiera una mayoría parlamentaria a favor de las demandas del movimiento estudiantil y de la gratuidad en la educación, eso no se podía hacer porque la LOCE requería 4/7 de los votos: o sea, requería los votos de la derecha. Entonces, además de que es muy difícil cambiar la Constitución, porque requiere dos tercios para ser reformada, tenemos 18 Leyes Orgánicas Constitucionales (vea la nómina al final de este texto) que son normas sobre un montón de temas distintos que no están en la Constitución, pero que son una especie de apéndice que también requiere una mayoría muy grande para ser cambiados.

-¿Tendrían que eliminarse las leyes orgánicas constitucionales?

La gente tiene que decidir si se eliminan o no, pero no veo por qué estos temas tienen leyes aparte. Si algo es considerado demasiado importante como para que sea una ley ordinaria, entonces tiene que estar en la Constitución. Pero no puede ser esta cantidad de elementos, con muy alto quórum para modificarlas. Incluso, hay normas administrativas que son ley orgánica constitucional. Claramente, es una herramienta de amarre. Las leyes orgánicas constitucionales sirven para impedir que la gente por mayoría de votos haga los cambios que quiere en un montón de temas. Se dice que la Constitución chilena es pequeña, pero en el fondo si tú consideras las leyes orgánicas constitucionales, es tremenda. Fueron muy pillos.

-¿Y cómo funciona ese “método de amarre”?

Lo que hizo muy inteligentemente Jaime Guzmán fue diseñar un sistema donde todos los cambios importantes del sistema político tienen que hacerse con aprobación de la derecha. O sea, la derecha no tiene suficiente fuerza para hacer cambios, pero sí para impedirlos. Y como, por defecto, la regla que nos rige es la que hicieron ellos en dictadura, es cuestión de que se queden tranquilos y no cambien nada. Ha sido muy difícil hacer modificaciones a la Constitución, a pesar de que se han hecho cambios importantes, pero siempre esas modificaciones se han hecho en negociación con la derecha, y generalmente esas negociaciones han implicado entregar algo a cambio. Y eso obviamente no es democrático. Lo democrático es que quien tiene mayoría de los votos pueda hacer su proyecto político.

“La Constitución tiene que establecer normas mínimas y hay que dejarle el resto de las decisiones al juego político, para que cuando gane la derecha se puedan hacer políticas de derecha y cuando gane la izquierda, hacer políticas de izquierda. Pero hoy el país tiene una sola forma de funcionar, porque la Constitución no deja suficiente margen”.

-Y que la Constitución sea una guía.

La Constitución tiene que establecer normas mínimas y hay que dejarle el resto de las decisiones al juego político. Justamente, para que cuando gane la derecha se puedan hacer políticas de derecha y cuando gane la izquierda, hacer políticas de izquierda. Pero hoy no pasa eso. Hoy el país tiene una sola forma de funcionar porque la Constitución no deja suficiente margen de maniobra al juego político. Creo que la Constitución no tiene que establecer un programa de gobierno, tiene que establecer derechos fundamentales, no más, una estructura.

-¿Y esa estructura debería contener los derechos y cómo garantizarlos?

La Constitución tiene dos partes: dogmática y orgánica. La parte dogmática es la lista de los derechos, y hay expertos que dicen que en América Latina se han hecho muchos cambios en que se amplió la parte de los derechos. Pero no se tocó la otra parte, que es la orgánica, que en el fondo es la distribución del poder. No se consigue nada con hacer una enorme lista de derechos y decir que la gente tiene derecho a todo, si sigue teniendo un presidente que es capaz de concentrar todo el poder y, en el fondo, hacer lo que quiera. Entonces, junto con establecer derechos –que no digo que no sea importante, porque lo es–, creo que también es crucial analizar bien, con cuidado, la distribución del poder.

CONGRESO: UN CLUB DE HOMBRES RICOS

“En Chile tenemos un sistema que le da demasiado poder al presidente y muy poco al Congreso y a Tribunales. Hay que fortalecer la capacidad técnica del Congreso, aunque sea impopular porque la gente no quiere a los partidos políticos: que los legisladores tengan la capacidad de hacer buenas leyes, porque hoy no la tienen. Actualmente, el Ejecutivo hace las leyes. Por ejemplo, el poder que tiene la Dirección de Presupuestos para determinar todas las políticas del gasto en Chile está concentrado en técnicos que, en el fondo, son el corazón del gobierno. Pero hay poco escrutinio público sobre cómo funciona. Hay una concentración demasiado alta en el Ejecutivo y es necesario esclarecer cómo se asigna el gasto y cuáles son sus prioridades. Hoy, eso es muy opaco y depende de una sola mano. Sería bueno que los parlamentarios tuvieran mayor injerencia en ese y otros temas”.

-¿Incluso con lo deslegitimados que están los políticos y el Congreso?

El Congreso es el único órgano de la administración pública donde se confrontan ideas distintas y tiene que parecerse lo más posible a la sociedad. Por eso es tan terrible cuando dicen que casi todos vienen de cinco colegios, o que son primos. No puede ser un club de hombres ricos blancos. Para tener un Congreso diverso, que represente a la sociedad chilena y que, por lo tanto, sea capaz de tomar decisiones legítimas, tiene que parecerse a la ciudadanía. Y mientras más chico, menos representativo. No puede ser un parlamento de ricos legislando para pobres sobre un sistema público que no usan, que es lo que pasa hoy.

-¿Y cómo se relaciona esa “selección” de políticos con las reglas del juego que pone la Constitución?

La Constitución no dice que los parlamentarios tengan que venir de cinco colegios, pero tenemos un sistema político que protege un sistema económico que ha generado un aumento de la desigualdad y de la segmentación, donde la gente ya ni siquiera se topa. Hay una segmentación urbana, educacional, cultural, que es creciente e incompatible con la idea de constituir una comunidad política solidaria. Yo creo que hemos construido un sistema que es muy cruel con las personas. No deja tiempo libre, hace que cada uno se explote a sí mismo al máximo, la gente tiene dos o tres empleos. Y eso es por falta de protección social, que debería ser un derecho.

-Y esas diferencias la percibe la ciudadanía…

Tenemos un sistema poco democrático y bastante oligárquico, donde gobiernan los ricos y les ponen las reglas a los pobres. Y eso, por supuesto, deslegitima el sistema. Ninguno de los señores que está legislando sobre pensiones recibe los $150 mil de pensión que tienen muchos chilenos. Y no solamente no tienen esas pensiones: muchos de ellos ni siquiera conocen gente que las tenga. Están lejos de la realidad y es imposible que eso no genere una crisis de legitimidad.

“Empieza a regir la nueva Constitución y se hace un Congreso nuevo, con un sistema electoral nuevo, si es que la ciudadanía escoge cambiarlo. Lo importante es que ahí empieza un sistema político nuevo. Es como una refundación de la comunidad política chilena, de las normas fundamentales, de todo. Es un big bang”.

-¿Y tener un Congreso más parecido a la ciudadanía podría ayudar a desactivar descontentos como los que gatillaron el estallido de octubre?

La Constitución, y el ordenamiento político, social y económico que impone, han impedido avanzar hacia un sistema de mayor protección social, responder a las demandas sociales que han quedado en evidencia no solo con estas manifestaciones. El movimiento ciudadano en Chile no nació hoy día. Solo en los últimos años, hemos tenido a los pingüinos el 2006, a los estudiantes universitarios el 2011, el movimiento de las minorías sexuales, el movimiento mapuche y de reivindicación indígena, los grupos por la descentralización, las feministas, por la vivienda, no más AFP; ha habido una serie de movimientos sociales que ejercen presión por vías no institucionales, porque éstas se han demostrado incapaces de producir cambios reales. O sea, la gente fue a votar durante 25, 30 años, y vio que las cosas por las que votó no generaron cambios reales en el modelo socioeconómico.

-¿Por qué no?

Porque existen todas estas trabas institucionales. Porque para financiar los programas sociales se necesita recaudar más impuestos, por ejemplo, y yo creo que ahí está la madre de todos estos problemas: la estructura tributaria del país. Si el Estado tiene la obligación de proveer ciertos derechos, tiene que discutir cómo financiarlos y se produce mayor presión desde el sector público para cambiar el sistema de recaudación.

-¿Y qué peso tienen ya los ciudadanos en la recaudación?

Piense que la mitad de la recaudación fiscal es del IVA, un impuesto al consumo que pagamos todos los chilenos. Hay gente que cree que no paga impuestos, pero resulta que su consumo financia la mitad del gasto público. El impuesto del pobre, cuando compra el pan, cuando compra la leche, paga la mitad del gasto público. Eso es de un nivel de injusticia escandaloso. Y lo otro es que no hay un verdadero impuesto a los ricos en Chile. Cuando se habla de subir impuestos se habla de subir el impuesto a la renta, a los que ganan más sueldo, pero ellos no son los verdaderamente ricos. Al que hay que gravar es al dueño, no al trabajador, por mucha plata que gane ese empleado. Seguir subiendo el impuesto a la renta no produce una redistribución estructural. El asalariado no es el dueño del capital, y es el capital el que hay que gravar.

LISTADO DE LEYES ORGÁNICAS CONSTITUCIONALES

DFL Nº 1 Bases Generales de la Administración del Estado; Gobierno y Administración Regional
Decreto Nº 2.421 – Contraloría General de la República
Ley Nº 17.997 – Tribunal Constitucional
Ley Nº 18.097 – Concesiones Mineras
Ley Nº 18.415 – Estados De Excepción Constitucional
Ley Nº 18.460 – Tribunal Calificador de Elecciones
Ley Nº 18.556 – Inscripciones Electorales y Servicio Electoral
Ley Nº 18.583 – Planta del Servicio Electoral
Ley Nº 18.603 – Partidos Políticos
Ley Nº 18.605 – Consejos Regionales de Desarrollo
Ley Nº 18.700 – Votaciones Populares y Escrutinios
Ley Nº 18.840 – Banco Central de Chile
Ley Nº 18.918 – Congreso Nacional
Ley Nº 18.948 – Fuerzas Armadas
Ley Nº 18.961 – Carabineros de Chile
Ley Nº 19.640 – Ministerio Público
Ley Nº 20.370 – Establece la Ley General de Educación
Ley Nº 7.421 – Código Orgánico de Tribunales

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